晚清時期，國家積貧積弱，內憂外患，加之鉅額的戰爭賠款，國庫往往入不敷出。為了維持朝廷的運轉，清政府主要想出兩大對策：一是增稅，二是借款。

增稅很好理解，利用統治階級的淫威，向全國農民、商人，以及各行各業的百姓增加稅收，提高財政收入。

可是，當時的中國是個小農經濟為主的農民大國，百姓的日子本就過得很拮据，可供搜刮的財物非常有限，雖然人口眾多，但還是不足以彌補龐大的國庫支出。無奈之下，清政府只好想到借款。

向誰借款？主要是向列強借。以《馬關條約》借款為例：當時，日本獅子大開口向清朝索賠2億兩白銀，可當時清政府全年財政收入也不到1億兩，即使皇室不吃不喝，也不給全國官員發俸祿，也無法湊齊賠款。這時候，清政府便只能向列強借款。

據史料記載，1895年7月，清政府與俄、法十家銀行組成的財團簽訂借款合同，共計借款4億法郎，摺合白銀9896。8萬兩。這筆借款已經超過當時清政府全年財政收入，這也就意味著，清政府短期內根本無法償還。

但很有意思的是，列強明知如此，依然很願意借錢給清政府。更讓人費解的是，當1896年清政府向日本第二次支付賠款時，英國和德國居然迫不及待地跳出來，主動要求清政府向其借款，那意思是：你們借俄國人和法國人的錢，也必須借我們的錢！

英國和德國可不是和清政府開玩笑，最後，在總稅務司赫德的調節下，清政府向英國匯豐銀行、德國德華銀行借款1600萬英鎊，摺合白銀9762。2萬兩。這筆借款，也已經超過當時清政府全年財政收入，清政府同樣無法在短期內償還。可是，英國和德國毫不介意。

那麼，列強明知晚清政府積貧積弱，為何還願借錢給朝廷？難道他們不擔心清政府還不上，借出去的錢打水漂嗎？

如果清政府真無力償還借款，老奸巨猾列強的列強又豈會做賠本生意？可是，清政府連增稅搜刮窮苦百姓的招都用過，結果是，這點兒民脂民膏連龐大的國庫支出也無法彌補，又哪來的錢償還借款？

原來，清政府手中還有一張王牌——關稅。在閉關鎖國時代，由於對外貿易很小，所以關稅收入十分有限，佔國家財政總收入的比例很小。可是，隨著國門被列強開啟，大量洋貨進入晚清市場，清政府的關稅收入急劇增加。而且，由於中國人口眾多，市場龐大，關稅收入還有日益增加的趨勢。

這也就意味著，清政府完全有能力償還借款。這正是列強敢於借款給清政府的原因。當然，列強借款給清政府，絕不僅因為清政府具備償還能力，還因為透過借款可以趁機滲透和控制清政府的關稅大權（此外，借款本身也不是無償的，而需要付出高昂的利息，列強可以賺取豐厚的利息收入）。

因此，關稅作為晚清政府最重要的財政來源之一，歷任海關總稅務司卻都不是中國人，而是由洋人擔任，如前文中提及的總稅務司赫德便是英國人。一旦由洋人擔任總稅務司，那麼，凡牽涉到收稅的問題，清政府均喪失發言權。

可以說，這張王牌名義上是清政府的，但它的實際掌控權卻在列強手中。清政府沒能很好地利用這張王牌富國強兵，卻使其成為列強牟利的門路。