【野叔觀察】

12月20日，銀保監會安徽監管局官網釋出的《行政處罰資訊公開表》（皖銀保監罰決字［2019］11號）顯示，

安徽省農村信用社聯合社因13項違規經營行為，被該局處以罰款500萬元。而在這13項違規行為中，有9項涉及資金業務（同業與投資業務）

。

同日，銀保監會吉林監管局釋出的《行政處罰資訊公開表》（吉銀保監罰決字［2019］67號）顯示，吉林省農村信用社聯合社因14項違規行為被處罰款440萬元，其中4項涉及資金業務。

省級聯社資金業務違規經營的表現有哪些？

因為安徽省聯社此次受到監管處罰主要集中在資金業務領域，我們就以其違規表現為典型進行主體分析；同時結合今年吉林省聯社的資金業務違規行為，以及2018年被處罰的內蒙古、江西、河南、廣東、四川5家省聯社違規行為中的相關資金業務進行研究。野叔認為，上述7家省級聯社的違規資金業務主要可以分為五種型別。

一是違規佔用、挪用社員機構（所轄農商銀行、農信聯社）的資金等，內容上包括清算資金、上存資金、債券等，方式上包括強制要求上存資金、變相佔用、超額佔用等，從而涉嫌侵佔了管轄物件的經濟利益。

二是違規接受未達相關資金業務資質要求的社員機構開展委託或者代持業務，包括委託投資債券業務、投資萬能險產品、代持債券，以及以“約期存款＋買斷式逆回購”方式幫助個別法人機構 將投資債券出表，從而以多種形式逃避監管要求。

三是違規對單一金融機構的同業融出資金超過監管規定比例，即違反單一融出不超過一級資本的25%要求，從而形成超額的同業業務集中度風險。

四是違背“資金所有者享有”和市場化原則，侵佔社員機構的資金收益，包括以低於同期同檔次市場平均利率的價格支付管轄物件的資金，截留清算資金收益不分配給社員機構等；以及違規佔用或者挪用相關資金業務收益，用於購建固定資產、發放省聯社機關人員績效或者資金等。

五是違規超越法定許可權審批不具相關資質管轄物件的資金業務，或者違規牽頭組織相關資金業務，包括債券投資業務、理財業務、信託產品、資管計劃等。

此外，還存在清算資金未按要求實行專戶管理和封閉執行等問題。

省級聯社資金業務合規經營的依據是什麼？

根據2003年《深化農村信用社改革試點方案》，省聯社是省政府管理轄內農村信用社（含農村商業銀行、農村合作銀行）的職能部門，具體承擔管理、指導、協調、服務職責。很明顯，省聯社更多不是市場主體，主要職責也不是具體金融業務經營。

但是，省級聯社作為企業法人註冊登記後，並沒有存款和貸款利差等經營性收入，只有各社員機構上繳的數額不多的管理費。可能是考慮事權與財權的平衡，2003年《農村信用社省（自治區、直轄市）聯合社管理規定》（銀監發〔2003〕14號）檔案中就明確，省聯社的十三項基本職能中除了組織農村信用社之間的資金調劑、辦理或代理農村信用社的資金清算和結算業務之外，還可以“參加資金市場，為農村信用社融通資金”。

由此，各省級聯社一般都設立了資金管理部門，一方面對全省農信系統各法人機構的資金業務進行指導、監督和管理，另一方面又有自營的資金業務（內部機構上與資金營運中心合併或者分設）。

同時，對省級聯社的這份管理規定中還明確要求，省聯社應當尊重農村信用社的法人地位和經營管理自主權，維護農村信用社的合法權益，不得無償調動農村信用社的資金。

而2007年的《關於農村信用社省級聯社規範履職行為防範風險的通知》（銀監辦發〔2007〕130號）進一步規定，對省級聯社超範圍辦理業務和集中資金搞實業的、強行徵集農村合作金融機構資金、無償佔用農村合作金融機構資產和佔壓農村合作金融機構清算資金等行為，地方銀監局應當予以處理、整改。

省級聯社資金業務常有越界違規的深層原因

儘管允許省聯社參加資金市場的初衷是“為農村信用社融通資金”，但這個口子開啟後，省聯社的實際資金業務肯定會經常“越界”。

從機制層面講，本身就存在權力邊界不可能絕對精準、清晰的問題。從主體層面講，省聯社作為企業法人機構，可能也難以抑制謀取利益最大化的衝動。

最根本的原因主要有兩點。

一是省級聯社的定位矛盾

。一方面把它定位為一個省級政府管轄的行政機關性質的管理機構，另一方面它又是在工商部門註冊登記的一個市場主體性質的金融機構。

二是省級聯社的股權矛盾

。各個社員機構（包括省內農商行、農合行、農信聯社）出資入股省聯社，反過來省聯社又代表政府管理各個社員法人機構。人們稱之為“逆向的資本紐帶”。

當然，目前一般的農商行、農合行、農信聯社都是小型機構，在政策規劃、教育培訓、金融科技等方面自主組織，肯定是成本較高、效率較低的事情，而在堅持支農支小宗旨、防控各類風險等方面讓它們自行其事，也可能會出現落實較少、風險較高的局面。

所以，省級聯社在目前形勢下仍然是不可缺少的地方金融管理和服務機構。當然，目前各方對其逐步淡化行政管理職能要求越來越清晰，而對其增強和最佳化專業服務能力依然有很多要求。

結語

如果把監管部門比喻為銀行資金業務裁判員的話，那各農商銀行、農信聯社就是資金市場上的運動員，省聯社則相當於教練員；而在遊戲規則中又給了教練員一定的進場“參賽”許可，那些運動員和自己的教練比賽會不會“吃虧”呢？

因此，包括省級聯社改革在內的深化農村信用社改革已是多方共識，且可能勢在必行了。

2019年即將結束之際，安徽和吉林兩個地方監管當局同一天公佈對兩家省級聯社的行政處罰，是否是一種訊號呢？