以茶易馬是唐宋以來逐漸形成的制度，並隨著時間逐步完善

以茶易馬是唐宋以來逐漸形成的制度，它在歷史上形成的通道有兩條：“一出陝西河州，一出四川碉門、黎雅等處。洪武七年，置河州茶馬司，歲納馬七千四百五匹。十一年置西寧茶馬司，歲納馬三千五百匹。”國初由於恢復了安定的局面，各地區也都恢復了正常的生產生活，加之明政府釐定了陝西、四川等地的茶課數，所以經過幾年的積累，所收之茶數量巨大，茶馬司儲茶豐富，便與西番開市易馬，形成西番與明政府交易的繁榮景象。“設茶馬司於秦、挑、河、雅諸州，自碉門、黎雅抵鳥思藏，行茶之地五千餘里。山後歸德諸州，西方諸部落，無不以馬售者。”不過剛開始的階段只是屬於嘗試期，明政府除了建立茶馬司收茶易馬之外，並沒有建立其他更為明確具體的制度。

茶馬司是明政府所設立的儲存各地繳納的茶葉專門與西番易馬的機構，有明一代，茶馬交易都是由官方決定開市時間，由茶馬司官員負責督理茶馬貿易事項，因此它並不同於平等主體之間的貿易。茶馬司的設定地點與數量多少直接關係到茶馬交易是否便利與政府機構是否精簡的問題，所以明初對茶馬司的建立也是在探索的過程中不斷進行調整的。從史料上看，秦州茶馬司設立最早，於洪武四年建立，並設司令垂官，洪武七年，置河州茶馬司，其管理制度與秦州茶馬司同。後來又設立挑州茶馬司，洪武十六年七月罷，以河州茶馬司總之。三十年四月改秦州茶馬司為西寧茶馬司，遷其治於西寧。永樂九年，復設挑州茶馬司，十一年五月又設甘肅茶馬司於陝西行都司地。正統八年裁，嘉靖四十二年復設。可見茶馬司的設定幾經調整，直到嘉靖年間才最終固定下來。

明朝統治者認為明代的茶馬為差發馬，而非以前朝代的茶馬互市。在茶馬互市中交易的雙方是平等關係，而差發馬則是西番少數民族臣服於明朝，作為明朝的子民所應嚮明政府承擔的義務。這種觀點可以從明朝督理茶政大臣的說法中得出。如憲宗時期的何喬新說：“西番，中國之藩籬也。秦蜀產茶。茶性通利疏胸隔底滯之氣。西番人嗜乳酪，不得茶則困以病，彼以我茶生，我以彼馬用，唐宋以來皆行之，亦所以制西番而控北虜之一策也。國初散處降夷，分其部落，隨地安置而授之長。

彼貢馬而我答之茶，名為差發，如田有賦，如身有傭。”弘治正德時期的督理茶政御史楊一清則說得更加透徹：“自唐世回給入貢，已以馬易茶，至宋熙寧間，乃有以茶易虜馬之制。所謂以摘山之利，而易充廄之良，戎人的茶不能為我害，中國得馬足以為我利。計之得者，蓋無出此。至我朝納馬，謂之差發，如田之有賦，身之有庸，必不可少，彼既納馬，酬以茶斤，我體既尊，彼欲亦遂，較之前代曰互市、曰交易，輕重得失，較然可知。”楊一清認為這種制度可以保證明政府對番夷的有效控制，他說：“國初散處降夷，各分部落，隨所指撥地方安置住紮，授之官秩，聯絡相承，以馬為科差，茶為價，使知雖遠外小夷，皆王官王民，志向中國，不敢背叛。且如一背中國，則不得茶，無茶則病且死。以是羈摩之賢勝於數萬甲兵矣。”可見當時的統治階層都把以茶控制番夷作為保證國家安全的重大事務。

因茶馬是明政府對諸少數民族軍事實力控制的重要手段，國初完全放任番族自由易馬很難把各族都控制住，“又念邊吏縱放私茶，以致茶賤馬貴，又或有假朝旨橫索番馬，致番夷侮慢朝廷者，乃制金牌信符。”金牌信符是西番與明朝茶馬交易的憑證，其交易馬匹的數量已經事先由明政府規定好了，不能隨意變更。明太祖朱元璋“命曹國公李景隆貴入番，與諸番要約，篆文上曰‘皇帝聖旨’，左曰

‘合當差發’，右曰‘不信者斬’。凡四十一面，沮匕州火把藏、思囊口等族，牌四面，納馬三千五十匹；河州必裡衛西番二十九族，牌二十一面，納馬七千七百五匹；西寧曲先、阿端、罕東、安定四衛，巴哇、申中、申藏等族，牌十六面，納馬三千五十匹。下號金牌降諸番，上號藏內府以為契，三歲一遣官合符。其通道有二，一出河州，一出碉門，運茶五十餘萬斤，獲馬萬三千八百匹。”可見在明初，主要是實行差發馬的形式，各族對明政權之間的關係主要是臣服關係。