州刺史

州自西漢作為監察區設立後，主持一州監察職責的長官稱為刺史。一般認為，州刺史制度來源於秦的御史監郡。實際上，秦的御史監郡只是監察制度沿革的一環，並非州刺史衍生於此。在秦代，監察只是御史監郡職能的一部分。從文獻記載中可以看到，秦的監御史還履行其他職責，並非純粹的監察官員。因此，漢之州刺史制度是漢人的自創，直接來源於丞相史刺州。它是繼秦的監御史制度之後，在中國監察制度史上影響最為深遠的一個制度。

《漢舊儀》載，文帝時，“丞相初置吏員十五人，皆六百石，分為東、西曹。東曹九人，出督州為刺史”（4），“於是，乃命刺史出刺，監察監御史”。這說明，以州為監察單位，文帝時已開始出現。刺史出刺是以州為單位，其監察物件是監御史。不同的是，“丞相遣史分刺州，不常置”（5）。丞相初置吏員十五人，分東、西曹。東曹九人出督州為刺史。蓋古有九州的區域劃分，每州一人，故設定九人。由於文帝時刺史督察之制和州為監察區劃的初步實行，才直接引發漢武帝元封五年（前106年）的十三部刺史之制。而且，十三部刺史之制，又是對文帝時刺史外出督察州的部分改革，即將州數定為十三個。刺史取代丞相史和監御史，又把刺史監察監御史的間接監察郡國，改為刺史對郡國的直接監察，使中央監察地方的力度進一步加大。

州刺史制度直接來源於文帝時的丞相史刺州。關於實行這一制度的直接原因，一般學者認為，是因為漢武帝元鼎四年（前113年）外出巡狩時，“東度河，河東守不意行至，不辨，自殺。行西逾隴，隴西守以行往卒，天子從官不得食，隴西守自殺。於是上北出蕭關，從數萬騎，獵新秦中，以勒邊兵而歸。新秦中或千里無亭徼，於是誅北地太守以下，而令民得畜牧邊縣”（6）。

漢武帝首次巡狩，竟發現這麼多無能的高官，而監御史竟然無任何舉奏，暴露出當時的監察制度軟弱無力。這與監御史沒有固定的監察區有關（7）。表面上看，這可能只是事情的偶然巧合，實際上是有著深刻的背景和原因的。漢武帝偶然看到幾個郡守辦事無能和邊陲亭徼失設這樣一些事實，而隱藏在背後的原因，則是朝廷對郡守疏於控制和監察不力。漢王朝經過七十餘年的休養生息，地方勢力有了很大的發展，“天下郡太守多為奸利”（8），“吏民益輕犯法，盜賊滋起”（9）。許多郡太守失職、殘暴，並與富商大賈、豪強大族相互勾結，直接影響到中央政權的穩定。與此同時，朝廷連年對外用兵，國帑虛空，為補國庫之虛而實行算緡、告緡令，“使中家以上大抵破”。加之酷吏執法，嚴刑虐民，社會矛盾已大大激化，舊有的監察體制已根本無法應付這樣的政治、經濟現狀。朝廷需要新的監察體制。有了州與州刺史的新監察體制，一方面可以督促郡太守採取更有力的措施實施對百姓的控制，同時，又可透過刺史加強對郡太守的監控，收到一石二鳥之效，這在當時是極其高明和及時的舉措。

初設時的州刺史，在行使監察工作時有沒有固定駐處？歷來有爭議。《三國志》卷9《夏侯玄傳》載司馬懿報夏侯玄書曰：“故刺史稱傳車，其吏言從事，居無常治……”《後漢書·志》第28《百官志》劉昭注云：“孝武之末，始置刺史，監糾非法……傳車周流、匪有定鎮。”《宋書》卷40《百官志下》雲：“前漢世，刺史乘傳周行郡國，無適所治。後漢世，所治始有定處。”從這些記載看，前漢時，刺史行部無固定治所，其察州的方式是流動式的。八月出行所部，年底返回。但另一些記載與上述相左。

《漢書》卷6《武帝紀》：“元封五年（前106年），初置刺史部十三州。”師古注引《漢舊儀》雲：“初分十三州，假刺史印綬。有常治所。常以秋分行部，御史為駕四封乘傳，到所部，郡國各遣一吏迎之界上……”加之《漢書》卷83《朱博傳》更有“詣治所”的明文記載，於是後世學者，也因此各執一端，稽案以辯。然而，雙方都忽視了一個關鍵方面，這就是時間問題。言有者，只瞄準後期，具體地說是元帝以後；言無者，只看到前期，即刺史初設時期。所以正確的說法應是，刺史初設時，確無定所；到了西漢元帝以後，始有定處。因為，以州為單位遣史刺郡國，在文景之時已有。而當時的情況是“丞相遣史分刺州，不常置”（10）。既不常置，自然無定所。武帝時，將州的數量確定為十三個。刺史也由原來的九人增加到十三人，初期也是沒有定所的。因為是乘傳周行，起居均由傳舍作安排。

到了元帝時，“丞相於定國條州大小，為設吏員：治中、別駕、諸部從事，秩皆百石”（11）。刺史已有了較為完整的機構，因而必須有固定的辦公地點。如果再分析居有定所的史料，也會有這個看法。從現有關於記載刺史居有定所的資料是《漢書》卷83《朱博傳》所載。朱博，武吏出身，不熟文法。擔任冀州刺史案部時，有吏民數百人遮道言事。朱博告訴吏民，“欲言二千石墨綬長吏者，使者行部還，詣治所。”另有記載刺史有治所的史料是《居延漢簡釋文》卷1，第104頁，原文為“刺史治所，且斷冬獄”。而朱博釋褐為官是在元帝時，為冀州刺史是在成帝時。《居延漢簡》的確切年代雖難考定，但學者認為，大抵不早於昭帝時期。另，初期刺史察州，常是奉使出行，即以皇帝臨時差遣的形式。其差遣的身份比較明顯。所以，專為朝廷的使者建一個固定的住所，似悖情理。不過，當時也有特殊情況，如《漢書》卷28上《地理志第八上》載：“至武帝攘卻胡越，開地斥境，南置交趾，北置朔方之州。”師古注引《胡廣記》雲：“漢既定南越之地，置交阯刺史，別於諸州，令持節治蒼梧，分雍州置朔方刺史。”這可能是見於文獻中關於州有治所的明確記載。然而，它不能說明，當時其他州刺史也同時有固定的住所。因為交阯遠在南海，距長安懸遠，往來不便，故要採取特殊方式，即不但令其有治所，而且令其持有符節。