城市與人口的適配度
隨著新一份超、特大城市名單公佈，有關城市建設尺度的討論不斷髮酵。此前城叔進行過一些分析，討論都市圈的半徑、以及“瘦身健體”的要求等【猜你想看：
超、特大城市到底多“大”最合理？
】。
論及城市與人口的適配度，城市建設用地規模也是一個不容忽視的要素。日前，住建部發布了最新一份《2020年城市建設統計年鑑》（下稱“統計年鑑”），對全國城市的市區面積、建成區面積以及建設用地面積進行了詳盡的統計。
參考其中的資料，我們可以思考幾個問題：超、特大城市在人口增長的同時，建設強度出現了何種變化？人均城市建設用地處於何種水平？城市建設在何種程度上支撐超、特大城市發展？
由於此前統計局資料與《統計年鑑》在統計時間等因素上存在差異，我們以《統計年鑑》資料為準，計入城市下轄和代管縣級市的人口、建設用地等指標，確定上海、北京、重慶、廣州、深圳、天津、成都7座超大城市，以及東莞、武漢、鄭州、杭州等13座特大城市，並針對這20座城市進行分析。
建成區面積：武漢超南京鄭州、濟南超蘇州
上海發展戰略研究所所長李顯波曾指出，土地和人口是一個城市發展的兩大基礎性要素，特別是對於超大城市來說，兩者對城市發展的支撐性作用更為突出，對城市功能和能級的影響更為深遠複雜。
如果從行政管理範圍來看，很少有城市能在短時間內實現面積的變動。但若從城市建成區的角度來看，則能夠觀察到城市的明顯變化。
建成區面積指城市行政區內實際已成片開發建設、市政公用設施和公共設施基本具備的區域。對核心城市，它包括集中連片的部分以及分散的若干個已經成片建設起來，市政公用設施和公共設施基本具備的區域；對一城多鎮來說，它由幾個連片開發建設起來的、市政公用設施和公共設施基本具備的地區組成。
超、特大城市的建成區面積處於何種水平？根據《統計年鑑》，去年，20座超、特大城市的建成區面積均超過500平方公里。
總的來看，重慶自2015年後先後超過北京、上海後，再次蟬聯超、特大城市首位，對比2019年，其建成區面積增速達3。3%，是超大城市中增速最快的城市。
此外，在總體排名基本維持穩定的情況下，部分城市出現小幅度變化——與2019年相比，武漢超過南京，鄭州、濟南則超過蘇州。
深圳、東莞兩座城市較為特別。被外界認為用地緊張的深圳，不僅是超大城市中唯一建成區面積未超過1000平方公里的城市，也是超、特大城市中唯一一個建成區面積出現負增長的城市。
與此相反，作為特大城市，東莞建成區面積則邁過1000平方公里門檻。基於不設區、也沒有代管縣級市的發展模式，東莞建成區面積實現迅速擴張，參考另一個指標城鎮建設用地面積，民間機構北京城市實驗室曾對1980和2010年地級以上城鎮統計分析發現，東莞以30年擴大26倍成為增速之最。
在建成區擴張上，不同城市表現各異。其中，人口增長對其產生了何種影響？若將這些城市在2015年和2020年5年間城區人口和建成區面積增幅進行對比，可以發現兩個指標呈現一定的相關性。
對於人口增長較快的濟南、東莞、成都等城市來說，建成區增幅不及人口增速，特別是對於並非由於行政區劃調整（如濟南“吞併”萊蕪，成都代管簡陽）造成人口增長的城市，兩個指標的差異更大。
相反，諸如上海、鄭州、南京等城區人口增幅趨緩的城市，建成區面積則快於人口增長。比如，鄭州5年內城區人口僅增長6。2%，但建成區面積則擴張了42。2%。
人均建設用地：廣州深圳杭州上海最少
此前有觀點指出，我國大多數城市人均城市建設用地過多，土地城市化快於人口城市化，土地利用低效、浪費嚴重，今後應該走高密度集約發展的新型城鎮化道路。
2014年，國土資源部重申除生活用地及公共基礎設施用地外，原則上不再安排城市人口500萬以上特大城市中心城區新增建設用地，全國人均城市建設用地目標將嚴格控制在100 m2以內。
以此為標準，我們統計了20座城市的人均建設用地面積。總體來看，有9座城市“超標”，廣州、深圳、杭州、上海四座城市人均建設用地面積最少，其中，廣州僅為52。1平方米/人。
根據《城市用地分類與規劃建設用地標準》，人均城市建設用地指城市和縣人民政府所在地鎮內的城市建設用地面積除以中心城區（鎮區）內的常住人口數量。
需要指出的是，在我國城市統計中，“建成區面積”與“建設用地面積”各地理解不盡一致，從資料看有的城市前者大於後者，有的後者大於前者，從全國總數看兩個資料差距不大，因此本文暫且把兩者視作同一。
此外，透過建成區面積佔比，可以大致評估出一座城市的土地開發強度。
從建成區面積佔全市面積比例來看，東莞、深圳兩座城市居於前兩位。這一方面源於其自身建成區面積本身較大，也因為在20座城市中兩地市區面積最小。上海、廣州分別居於第三、第四的位置。儘管與深圳還有明顯差距，但其建成區面積佔比也接近20%。
建成區佔比高，一定程度上說明這座城市建設水平和城鎮化水平高、土地開發強度大，但這項資料並非越高越好。有觀點認為，一個地區國土開發強度達到30%已經是警戒線，超過該強度，人的生存環境就會受到影響。
此前，滬深兩市均已出臺相應政策，限制城市建設用地規模。根據深圳此前公示的《國土空間總體規劃（2020～2035年）》（草案），深圳將2035年常住人口規模限定在1900萬人的同時，將建設用地規模亦限定在1105平方公里。
而在2017年獲批的《上海市城市總體規劃（2017～2035年）》中，更明確提出“堅持規劃建設用地總規模負增長”，“到2035年，上海常住人口控制在2500萬左右，建設用地總規模不超過3200平方公里”。
超特大城市下一步：擴張還是限制？
從上世紀90年代開始，中國的城鎮化率實現了高速增長。在很長一段時間內，城鎮化率以每年超過1個百分點的速度增長，直到2018 年，城鎮化率增速開始下降到每年1個百分點左右。
另根據清華大學政治經濟學研究中心主任、社會科學學院教授蔡繼明給出的一組資料，我們的城市化率也低於城鎮化率，2。3億人口居住在建制鎮，按661個城市計算的城市化率只有35%，而我們的戶籍人口城鎮化率只有45%。
在他看來，這其中最重要的原因之一就是限制特大超大城市的發展。“‘十三五’期間，一些特大超大城市被限制建設用地，這無疑會抑制我國的城市化程序。”
目前限制特大城市的建設用地和人口規模，不僅導致特大超大城市的建設用地特別是住宅用地供不應求，房價居高不下，進城務工農民不能落戶，遷徙人口不能定居，城市化速率放慢；限制這些城市的發展計劃配置城市建設用地的做法，也是導致一二線城市房價泡沫、三四線庫存泡沫的根源。
為此蔡繼明曾在媒體採訪中建議，城市發展要尊重產業和人口向優勢地區集聚的客觀規律，取消對特大城市人均建設用地規模和人口規模的限制，加快貫徹落實以中心城市為引領的城市群都市圈戰略。
“建議根據特大超大城市吸納的外來人口數量，特別是根據城鎮常住人口的規模相應增加建設用地的供給，建立以常住人口增量為標準的新人地掛鉤，地隨人走。”
李顯波也曾指出，與全球城市相比，中國城市建成區佔比並不算高。據他給出的資料，早在2005年，倫敦建成區面積佔市域面積就已超過50%，而新加坡、首爾在2010年也同樣超過50%。
那麼，中國城市是否還有必要採取此種限制措施？
李顯波分析認為，在以資源集聚、配置、輻射見長的國際大都市中，數量龐大的單位組織之間、個體之間，其互動與交流的頻率非常高、次數非常多，這就要求國際大都市的整個城市執行必須具備非常高的效率，能夠降低時間成本，提高單位時間效率。一旦城市規模超過必要的限度，整個城市的時間成本將會嚴重削弱城市的能級、品質和效率。
但這並不意味著，擴張必然會帶來城市品質的下降。李顯波提到一種城區與郊區共同發展的思路。在城區擺脫“攤大餅”發展的同時，郊區也可以同樣採取集約發展方式，在有限範圍內，有重點、分階段推進郊區土地空間開發利用，完善都市圈、城市群的空間結構。
文字 | 楊棄非
- 往期薦讀 -
【
大 國 有 大 城
】
【
大 城 無 小 事
】
【
城 市 有 數 據
】
【
大 咖 有 城 觀
】
【
城 市 二 三 思
】
——
設為星標【★】不走丟，分享+贊+在看三連比心
