——用發展與改革眼光看待履約保證金綜述

■ 本報記者 牛向潔

履約保證金是否應該減免？減免之後是否會影響專案採購質量？隨著政府採購領域最佳化營商環境政策的推進，履約保證金收取問題成為業內熱議的焦點。

為此，記者圍繞履約保證金是否應該收取採訪了多方人士。受訪者的觀點可集中歸納為三點：第一，履約保證金有其存在價值，不應盲目“一刀切”取消；第二，可據專案特點、市場狀況、履約週期長短等情況考慮減免履約保證金；第三，可採取保函方式繳納履約保證金。

設立履約保證金的法律依據及其作用

根據《中華人民共和國政府採購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）給出的定義，履約保證金是指，中標或成交供應商按照採購檔案要求而向採購人或採購代理機構提供的用以保障其履行合同義務的一種擔保，目的是促使中標或成交供應商全面履行與採購人或採購代理機構訂立的合同，確保合同目標的實現。

關於履約保證金的收取，《中華人民共和國政府採購法》和財政部《政府採購貨物和服務招標投標管理辦法》均沒有相關規定。《實施條例》僅規定了履約保證金的形式和金額：“採購檔案要求中標或者成交供應商提交履約保證金的，供應商應當以支票、匯票、本票或者金融機構、擔保機構出具的保函等非現金形式提交。履約保證金的數額不得超過政府採購合同金額的10%。”此外，《中華人民共和國政府採購法（修訂草案徵求意見稿）》對履約保證金形式和金額的規定，與《實施條例》保持一致。

儘管我國現行的政府採購法律制度中沒有明確收取履約保證金的規定，但政府採購實踐中，收取履約保證金現象普遍。業內專家認為，設立履約保證金的積極作用在於有助於擇優選擇中標或成交供應商，有效預防和遏制供應商在採購競爭階段為了中標或成交而盲目虛假承諾、低價惡性競爭，然後在合同履行階段透過偷工減料、以次充好而獲取利潤的行為，防範合同履行風險。

此外，設立履約保證金也是國際通行做法。例如，聯合國《採購指南》（6。1修訂版）中規定，可以向選定的供應商索取履約保證金，以減輕供應商不履約和違反合同義務的風險。保證金和擔保通常以無條件和不可撤銷即期銀行保函的形式繳納。

多地鼓勵免收履約保證金或降低收取比例

2019年7月，財政部印發《關於促進政府採購公平競爭最佳化營商環境的通知》，提出規範保證金收取和退還。隨後，各地在落實最佳化營商環境政策中，普遍提出取消政府採購投標保證金，鼓勵免收履約保證金或降低收取比例以及允許供應商自主選擇以支票、匯票、保函等非現金形式繳納或提交保證金等舉措。

據記者不完全統計，當前，上海、浙江、山東、湖北、河南、四川、江西、陝西、山西、雲南、遼寧、寧夏、天津和深圳等地對履約保證金作出新規定，多地“鼓勵免收履約保證金或降低繳納比例”，少數地方規定“取消收取履約保證金”。記者多方瞭解到，鼓勵免收履約保證金或減少收取比例之所以成為不少省市最佳化營商環境的一項舉措，是由於實踐中存在履約保證金收取、退還不規範等問題，致使供應商流動資金長時間佔壓，給供應商帶來了一定負擔。

隨著部分地區免收履約保證金的政策落地，實踐中也暴露出供應商不誠信、採購專案質量不能保證等問題。由此引發了對“履約保證金是否應該取消”“如何防範因免收履約保證金或降低繳納比例帶來的合同履行風險”等問題的討論。

取消履約保證金須精細化管理

記者瞭解到，在財政部出臺促進政府採購公平競爭最佳化營商環境政策之前，浙江、上海等地已就減免履約保證金作出相關規定。減免履約保證金後，控制履約風險的方式包括採取銀行保函等非現金形式收取及加強誠信體系建設等。

浙江省財政廳法規處處長張旭東在接受採訪時表示，浙江最初的考慮是取消履約保證金。從市場經濟角度看，採購人還沒付錢，便要求供應商新交一筆履約保證金，這不符合市場經濟下買賣雙方權責對等、公平公正的做法。“理論上，對採購方來講，控制風險最大的保障就是付貨款。在履約驗收合格之前，採購人不會將所有貨款付給供應商。”

上海市政府採購中心秦志龍認同張旭東關於履約保證金的看法，他認為，政府採購是事後付款，即交貨以後才付款，或者是按進度付款，對於採購人來說，取消履約保證金基本上風險不大。

但東北某省政府採購監管部門有關負責人認為，政府採購專案，若取消履約保證金，供應商沒有任何約束，對提供貨物、服務質量和工程建築質量可能會產生一些負面影響，損害採購人權益。四川省聚信匯義科技有限公司經理李磊在接受記者採訪時表示，取消履約保證金確實能給企業減負，但作為企業來說，為了採購人能採購到優質的商品和服務，某些專案有收取履約保證金的必要。

強制取消履約保證金也存在現實困境。目前，浙江沒有取消履約保證金而是鼓勵減免履約保證金。張旭東給出的理由是，他們在調研中發現，如果強制取消履約保證金，採購人為了降低風險，可能會把付款環節要求設定得更為分散、苛刻。如果這樣，不僅把政策調整帶來的不利又轉嫁回供應商，同時又可能增加辦事流程和手續，導致保護供應商權益的政策目的落空。這樣的結果違背制定政策的初衷。

“設立履約保證金制度本身沒有問題，問題在於收取的形式。”某資訊科技產業領軍企業劉姓負責人認為，以現金形式繳納，會對企業產生較大負擔，尤其是大型企業參與專案多，資金佔用較大。透過現金形式收取履約保證金，供應商增加的成本會變相轉嫁到採購人身上，導致政府採購價格虛高，反而增加了採購人成本。

“履約保證金的收取需要精細化管理”，在秦志龍看來，履約保證金收取與專案性質有關，應根據不同的專案免收或少收，如涉及產品週期長的，履約保證金能夠為專案全生命週期管理提供保障。

綜上專家觀點：“一刀切”取消履約保證金並不可取，收取履約保證金應透過銀行保函等非現金形式收取，同時也需要根據專案性質等因素綜合考慮減免履約保證金。

履約保證金收取的探索

記者在採訪中發現，目前部分省份雖然提出鼓勵免收履約保證金或降低繳納比例，但同時也提到，可根據專案特點、市場狀況、履約週期長短等情況綜合考慮。例如，浙江在相關通知檔案中提出，鼓勵採購人根據專案特點、供應商誠信等情況免收履約保證金或降低繳納比例，並促進企業誠信體系建設。山東提出對於後付費專案，原則上不再收取履約保證金。河南、寧夏等地提出採購人要根據專案特點、市場狀況、週期長短等情況，綜合考慮是否收取履約保證金。廣西則鼓勵採購人在與中小微企業簽訂政府採購合同時，減少或免於收取履約保證金。遼寧規定採購人、採購代理機構要支援企業使用保函替代保證金，可適當減免收取中小企業的履約保證金。

“履約保證金是建立在互相不信任的基礎上，透過經濟成本來制約供應商行為，導致供應商成本增大。這也表明由於社會信任度降低，增加了許多社會執行成本，所以多年來我們國家也在大力推行誠信體系建設。”中國人民大學國家發展與戰略研究院、公共資源交易研究中心教授王叢虎說。

記者透過調查瞭解到，當前各地在減免履約保證金地探索中，普遍認為保函形式是一種很好的替代手段。實踐中，為了減輕企業資金流困難，浙江規定，履約保證金不得高於政府採購合同金額的5%，並且可用保函替代，保函透過政採雲平臺線上辦理，平均3分鐘即可完成，年化費率不超過1。8%。目前，上海僅根據採購人意願收取履約保證金。上海建議採購人儘量不收或少收，確需收取的，收取比例最高不大於合同金額的10%，儘量採用銀行保函方式收取，並在招標檔案中明確是否收取及收取比例。多年來，上海沒有發現因減免履約保證金導致供應商違約事件大量上升的情況。

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