《關於進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的意見》（下稱《意見》）中明確規定了對父母雙方均處於服刑在押、強制隔離戒毒或被執行其他限制人身自由措施情形之一，且期限在6個月以上的兒童；或者父母一方死亡或失蹤，另一方符合前述情形之一的兒童生存權利的保障。這類因父母雙方或一方違法產生的事實無人撫養兒童容易被發現，可稱為顯在的“事實孤兒”。實際生活中，還存在不少因父母雙方或一方違法而產生的潛在的“事實孤兒”，例如父母雙方被臨時、短期羈押而無人照看的未成年人，或者父母雖未被羈押但是實際疏於履行撫養義務的未成年人，等等。對於這些潛在“事實孤兒”的權益保障，《意見》未能涵蓋。

執法司法實踐中，有必要對辦案機制及相關配套制度作進一步的完善，確保辦案機關能夠及時發現“事實孤兒”並予以妥善處置。

一、構建主動發現潛在“事實孤兒”的辦案機制

根據《公安機關辦理刑事案件程式規定》第203條第3款，第一次訊問時應當問明犯罪嫌疑人的家庭情況、社會經歷，而《公安機關辦理行政案件程式規定》第73條只要求“必要時”應當問明違法嫌疑人的家庭情況。理論上講，辦案人員可以透過違法嫌疑人、犯罪嫌疑人的家庭成員瞭解其未成年子女的監護情況，但是二者之間沒有必然聯絡。如果辦案人員不去深究細問，只是泛泛訊問犯罪嫌疑人或詢問違法嫌疑人的家庭情況，則未必能發現嫌疑人子女的實際被監護情況。這種發現方式比較被動，而且很可能流於表面，做不到深層次的實質發現。

因此要從源頭上強化發現潛在“事實孤兒”的辦案機制，構建主動發現的工作機制。建議相關部門明確規定，在首次訊問犯罪嫌疑人或詢問違法嫌疑人時，應當一律問明家庭情況。特別是對於有未成年子女的，應當問明其未成年子女其他監護人的身份資訊、聯絡方式。對於未成年子女屬於不具備完全生活自理能力的幼兒的，應當進行深入調研，瞭解該幼兒是否有其他監護人、親屬，如果有則應進一步與之取得聯絡。在對違法者進行羈押前，不論羈押時間長短，必須確保其未成年子女處於有人監護照顧的狀態。對於適用非羈押強制措施的嫌疑人，也應詳細調研其是否能夠正常履行監護義務。

二、明確辦案機關救助潛在“事實孤兒”的主體責任

根據刑事訴訟法第74條的規定，對於懷孕或正在哺乳自己嬰兒的婦女以及系生活不能自理的人的唯一扶養人的犯罪嫌疑人，可以監視居住。《公安機關辦理行政案件程式規定》第140條規定，對於孕婦或者正在哺乳自己不滿1週歲嬰兒的婦女，不執行拘留。禁毒法第39條規定，懷孕或者正在哺乳自己不滿1週歲嬰兒的婦女吸毒成癮的，不適用強制隔離戒毒。從上述規定可以看出，目前法律雖然明確了辦案機關對特定違法者可以不適用相應強制措施或處罰措施，但是，從保障違法案件中“事實孤兒”合法權益的角度來看，僅有上述規定是遠遠不夠的。

實踐中可能出現的問題包括：第一，當犯罪嫌疑人的未成年子女系初高中學生且犯罪嫌疑人是其唯一扶養人時，由於初高中學生一般不屬於生活不能自理的人，所以不適用刑事訴訟法第74條的規定。如果此時辦案機關決定對犯罪嫌疑人逮捕，是否應當救助其未成年子女？第二，如果吸毒成癮人員系生活不能自理的嬰幼兒的唯一扶養人，但須對其執行強制隔離戒毒，辦案機關應如何處置？為避免潛在的“事實孤兒”陷入困境，有必要從法律上明確辦案機關的救助主體責任。首先，應當明確，辦案機關決定對有未成年子女的違法者採取羈押性強制措施或限制人身自由的處罰措施前，必須確保其未成年子女處於有人監護和照顧的狀態。其次，當辦案機關發現違法者的未成年子女可能因父母即將遭受的強制措施或處罰措施而成為“事實孤兒”時，應當積極聯絡其親屬或社會福利機構提供救助。最後，應當明確辦案人員因未盡到注意義務或者救助義務而導致違法者子女陷入困境的，辦案人員應當承擔相應責任。

三、制定多部門協作救助潛在“事實孤兒”的工作規程

首先，建議進一步擴大對違法案件中“事實孤兒”的救助範圍，即認定“事實孤兒”不應僅侷限於違法者被羈押6個月以上的案件，而應把短期羈押案件也納入認定“事實孤兒”的案件範圍。

其次，建議設定臨時性緊急快速救助及分類應對機制。對於有重大危險的嫌疑人，如果該嫌疑人是未成年人的唯一扶養人，則常規的針對“事實孤兒”的救助程式顯然不能滿足辦案需求，也不利於保護這類未成年人。為有效應對此類情況，有必要設定臨時性的快速救助機制。建議依託社群、學校、社會福利機構等建立臨時救助制度。對於具備較強生活自理能力的小學、初中、高中生，可以臨時在學校寄宿，由學校予以照顧。對於生活自理能力較差或不具備寄宿條件的在校生，可由社群臨時監護。對於不具備生活自理能力的兒童，可由社會福利機構臨時接收。建立臨時緊急救助機制不宜給救助設定過高門檻，應以辦案機關認為有必要為原則。

最後，建議設立統一協調機構提高協同救助潛在“事實孤兒”的效率。救助工作涉及的部門眾多，如果遇到規則不明時，極有可能出現各部門相互推諉扯皮的情況。為了避免這種情況，各地區應依據本地實際情況，設立統一議事協調機構牽頭負責救助工作。在遇到潛在“事實孤兒”救助問題時，不論規則是否明確，牽頭機構均應從有利於保障未成年人權益的角度提出處理意見，其他責任部門應當全力予以配合。

（本文系教育部重點研究基地專案“當代西方人權理論研究”的階段成果）

（作者單位：西南政法大學）

【來源：正義網新聞】

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