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商鞅變法，首先做什麼？徙木立信之後，立即制定和頒佈《墾草令》。王安石變法，首先做什麼？說服神宗皇帝之後，立即設定制置三司條例司。

商鞅變法和王安石變法，都是從頂層設計出發，去推行他們的變法主張。

然而，張居正呢？

他制定了什麼法律、設定了什麼機構？沒有制定、也沒有設定。所謂“尊主權、課吏職、信賞罰、一號令”，實際上就兩個字：整風。

既然官僚集團已經集體懈怠，那就開展一場轟轟烈烈的整風運動，讓大小官員全都動起來。這不是頂層設計，而是問題導向。而那個考成法，只是這場大明整風的總綱領。

那麼，張居正為什麼沒有從頂層設計入手呢？

首先，張居正改革不是變法，他沒有什麼釜底抽薪的變法主張。其次，即便有主張，他也無法讓主張形成主義、然後讓主義落地。

而全部的原因就是張居正不是宰相。所以，簡單說，就是：張居正做不到。

在法理上，張居正這個內閣首輔，沒有權力領導大明帝國開展一次轟轟烈烈的變法運動。大明朝的制度設計，限死了張居正的全部可能作為。

一切皆是來自傳承。從傳承上看，我們就需要梳理一下歷代王朝的制度設計：

戰國時代的權力設計，是君主、將軍和丞相的三駕馬車結構。君主總攬全域性，丞相負責內政、將軍負責外戰。而丞相高於將軍，且丞相往往上馬治軍、下馬理政。所以，丞相完全可以做到說一不二。

秦漢的一個丞相，抵得上唐朝一堆宰相。秦漢的丞相是開府的。而堪稱豪華的丞相府十三曹，甚至可以甩開朝堂九卿，獨攬行政權。文帝的寵臣鄧通、景帝的寵臣晁錯，都是險些命喪丞相申屠嘉之手。在當時，丞相的一道手令，是可以處死朝堂大臣的，皇帝的寵臣也不慣著。

唐朝的宰相要有所作為，必須得到皇帝的重用，比如李林甫和楊國忠。宰相的權力，的確不如秦漢的丞相。但是，如果皇權給予加持，那唐朝的宰相也可以呼風喚雨。

宋朝的宰相又差點兒意思了。所以，即便獲得了皇帝支援，王安石操弄起變法大業，也是困難重重。但是，人家大宋朝，卻一直有宰相。跟著宰相混、有官做；不跟宰相混、被外調。蘇軾才華橫溢，那又怎樣？一直得罪宰相，那就一路被貶，最後被貶到海南島。

然而，大明朝卻奇葩了。因為明朝沒有宰相。而且，不是明朝皇帝不拜宰相，而是在制度上就沒有宰相這個設計。張居正是大明朝的內閣首輔。但是，他這個內閣首輔，卻只有票擬權。

什麼叫票擬權？

最初，明朝的內閣大臣，只是參贊機要。這相當於皇帝的一群秘書。而且，這群秘書，沒有權力干預九卿諸司事務。簡單說，皇帝的秘書管不了大明朝的六部衙門。而六部首長，也可以完全不鳥皇帝的秘書，他們可以直接向皇帝請示工作。

之後，內閣大臣由耆舊老臣擔任。在進入內閣之前，內閣大臣就是朝堂上呼風喚雨的大哥。在進入內閣之後，內閣大臣們又獲得了皇權加持。內閣大臣是大哥，內閣也就水漲船高了。所以，不是內閣這個衙門有多厲害，而是內閣大臣本就厲害。

到這個時候，內閣和內閣大臣的權力，終於膨脹了一波。但，也沒膨脹到哪裡去。內閣大臣只是獲得了代替皇帝草擬本章的權力。

中央衙門和封疆大吏，要向皇帝請示彙報工作。請示彙報工作，就要向皇帝遞送奏章。而皇帝也要答覆這些奏章。這就是文書行政。

那皇帝怎麼答覆呢？內閣大臣代替皇帝答覆，把答覆的意見寫在紙上，然後貼在奏章上面。而這就是票擬。所以，簡單理解就是：皇帝要講話，但講話稿是由內閣大臣代寫的。

內閣票擬、皇帝批准，然後這個意見就能施行天下嗎？

沒有那麼簡單。皇帝之所以讓內閣大臣代寫“講話稿”，即票擬意見，是因為皇帝在治國理政方面是個純外行。外行領導內行，而且還是一個外行皇帝領導一群官場老油條，那肯定會被忽悠到死。於是，內閣之上、皇帝之下，又出現了一個機構，即司禮監。

對於內閣的票擬，皇帝要用紅字作出批示，這叫批紅。批紅之後，內閣的意見就成為國家意志了。但，皇帝不是一個人，而是一個機構。在皇帝的諸多機構裡，有一個叫做司禮監的衙門。在大多數情況下，批紅都是由司禮監這個衙門負責的。

所以，明朝的決策架構是由內閣、司禮監和皇帝共同組成的。內閣要想忽悠皇帝，你得先搞定司禮監。司禮監要想凌駕於內閣，你得先得到皇帝授權。皇帝要想治國理政，只需要處理好內閣和司禮監的關係。只有這麼做，大明皇帝才能實現皇權專制。

內閣擁有票擬權，內閣首輔主持內閣事務，實際上就是行使票擬權。皇帝和司禮監批紅，但主要是司禮監這個衙門具體操作。

然後，我們再看內閣首輔張居正到底是個什麼角色？

他也就相當於皇帝的首席秘書吧？肯定不是。張居正是首席秘書了，那司禮監往哪擺？所以，司禮監才是皇帝的首席秘書，相當於大明皇帝的第一辦公室。那張居正以及內閣首輔算什麼？

如果可以類比的話，內閣首輔也就相當於秦漢時期的御史中丞，是皇帝與丞相、國家與政府之間的聯絡樞紐。而司禮監呢？司禮監跟皇帝捆綁在一起的，是皇帝機構下的一個辦公室。

然後，我們還能奢望一個御史中丞去領導帝國的改革事業嗎？

張居正雖然拜為內閣首輔，而他卻指揮不動大明朝的六部衙門。在法理上，明朝內閣以及內閣首輔，也沒有指揮六部的權力。所以，張居正既沒有最高行政權，又沒有最高監察權。因為這些權力統統捏在皇帝手中。

法理上不通，那就只能變通。

變通的手段，就是考成法，即“撫按稽遲者，部院舉之；部院容隱欺蔽者，六科舉之；六科不覺察，則閣臣舉之”。

原來的權力監察流程是：六部監督地方督撫；六科給事中監督六部。在這個流程裡，沒有內閣什麼事。

而張居正卻在六科給事中之上加了一個緊箍咒，即“閣臣舉之”。到這個時候，大明的權力架構就演變成了內閣——六科——六部——地方督撫——下級州縣的監察模式。

但是，要記住：這只是監察權。

所謂監察權，就是你幹不好、我就問責你。但，能指揮嗎？張居正寫個財政方案，然後他能命令戶部去實施嗎？不能。因為考成法的這個流程還沒有上升到最高行政權。

那怎麼辦？

如果戶部尚書是張居正的門生，那就可以辦了。但門生故吏畢竟不合法理，戶部尚書只要低頭走流程，他照樣可以不理張居正，甚至還能直接向皇帝請示彙報工作。

然後，張居正能幹啥？

他只能拿著考成法這把柔弱的“達摩克里斯之劍”，去威脅大明官僚們好好幹活。我說了要清丈土地，你們趕緊給我去量；我說了要整頓邊防，你們趕緊給我去幹。不僅要考察你是否保質保量，而且還要考察你是否按時完成。做不到、也完不成呢？按照考成法去辦你，然後也就到此為止了。

這就是張居正改革之中的張居正。這是一場了無新意的改革，卻也只能了無新意。因為張居正做不到頂層設計。

商鞅變法可以直接出臺法令。商鞅是行政首長，商鞅的左庶長府就是最高行政院和最高立法院。然後，法令一出、秦國聞風而動，而且誰不服、就殺誰。

王安石變法則要拉出一支隊伍。王安石勉強算一個行政首長，但首長下面得有一個辦事衙門。這就是制置三司條例司。然後，法令一出、大宋竟掀起黨爭，但是誰是舊黨、王安石就可以辦誰。

商鞅和王安石能夠做到的，而張居正卻一個也做不到。大宋朝的制度設計是內卷，內卷不好，但內卷還是有意義的；大明朝的制度設計則是純內耗，內耗不好，而且耗到你只想躺平。張居正不想躺平，他想力挽狂瀾，但大明朝的權力設計卻不允許。

清承明制，皇權專制在明朝的時候達到了頂峰。中央帝國的權力制度，形成了一個堅不可摧的博弈終局。好也罷、壞也罷，任憑誰也無法“力挽狂瀾”，最後的結果都是死水微瀾。